URBANISME - Droit de l’urbanisme et de l’aménagement


URBANISME - Droit de l’urbanisme et de l’aménagement
URBANISME - Droit de l’urbanisme et de l’aménagement

Le droit de l’urbanisme et de l’aménagement comprend l’ensemble des règles relatives à l’intervention des personnes publiques dans l’utilisation des sols et l’organisation de l’espace. Branche du droit public, il exprime l’intérêt général face à la diversité des intérêts particuliers des constructeurs et des aménageurs; particulièrement technique, il se traduit par un imposant dispositif législatif et réglementaire qui fait régulièrement l’objet de modifications et d’adaptations (Code de l’urbanisme). Au régime de contraintes inhérent au droit de l’urbanisme, le législateur a ajouté des règles d’aménagement qui traduisent la volonté d’une réflexion globale pour une organisation plus rationnelle et harmonieuse de l’espace (habitat, cadre de vie, équipements collectifs, infrastructures). Ainsi, le concept d’aménagement permet notamment de concilier les préoccupations d’urbanisme et d’environnement, trop souvent antagonistes.

1. L’évolution historique

Ce sont les nécessités de la reconstruction puis l’explosion démographique qui ont justifié l’encadrement juridique de l’aménagement urbain et le développement des contraintes juridiques liées à l’utilisation du sol. Après la Première Guerre mondiale, le législateur crée au profit des communes les premiers instruments de planification urbaine («projets d’aménagement, d’embellissement et d’extension») et les maires sont habilités à délivrer des autorisations de construire en fonction de règlements de construction qu’ils ont édictés. Les règles de l’urbanisme sont encore très dépendantes des problèmes de voirie (alignement, etc.) et de salubrité (réseaux d’assainissement). Ainsi la loi du 14 mars 1919, complétée par celle du 19 juillet 1924, donne aux communes d’importantes responsabilités: le conseil municipal est compétent en matière de plans d’alignement, le maire en matière de police d’urbanisme.

Le régime de Vichy transfère à l’État l’ensemble des compétences en matière d’urbanisme. En effet, la volonté de centralisation l’emporte. La loi du 15 juin 1943 crée véritablement le droit de l’urbanisme: elle généralise le permis de construire. En revanche, la planification urbaine continue à ne concerner que les communes d’une certaine importance.

De la Libération au début des années 1960, l’urbanisation se développe rapidement et dangereusement, sous la pression de la reconstruction du pays et du baby-boom: le droit de l’urbanisme, pourtant consacré par un Code de l’urbanisme, paraît peu efficace pour permettre aux autorités publiques, fonctionnaires de l’État ou élus locaux, de faire face aux problèmes fonciers, à la demande de logements et d’équipements collectifs. La spéculation foncière a aggravé ce sentiment. La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 va s’attacher à repenser entièrement l’encadrement juridique de l’aménagement urbain. Le législateur fait la distinction entre les documents d’urbanisme à vocation prospective et ceux à vocation contraignante, autant pour les pouvoirs publics que pour les administrés: c’est respectivement l’avènement des S.D.A.U. (schémas d’aménagement et d’urbanisme) et des P.O.S. (plans d’occupation des sols). Le législateur s’attache également à créer un nouvel équilibre entre les compétences de l’État et celles des collectivités locales: les élus locaux doivent pouvoir mieux maîtriser le développement de la cité. Il crée encore des instruments juridiques propres à faire échec à la rétention foncière et les accompagne de la création d’instruments financiers de nature à donner aux communes les moyens de réaliser des opérations d’urbanisme cohérentes (la taxe locale d’équipement, par exemple).

Cette loi, adoptée au prix de nombreux compromis, a reçu une application mitigée. Les P.O.S. ont été établis malgré des réticences, mais les S.D.A.U., en raison d’une procédure très lourde, coûteuse, n’ont été élaborés qu’en nombre réduit. Par ailleurs, les groupes de pression ont réussi à bloquer l’application des dispositions financières: la taxe d’urbanisation est restée lettre morte. Devant la persistance du problème foncier, le législateur est alors pressé par le gouvernement d’adopter la loi du 31 décembre 1975 portant réforme de la politique foncière. Le Parlement adopte notamment le principe du P.L.D. (plafond légal de densité). En cas de dépassement du P.L.D. autorisé, le constructeur est redevable d’une participation financière qui se veut assez dissuasive pour que le plafond soit effectivement respecté.

La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales opère ensuite une profonde décentralisation de l’urbanisme au profit des communes: les P.O.S. sont élaborés sous la responsabilité des élus locaux, les permis de construire sont délivrés par le maire, au nom de la commune (dans les communes dotées d’un P.O.S. approuvé). L’État continue à exercer ses pouvoirs de contrôle (notamment le contrôle de légalité) et conserve la maîtrise des espaces à protéger de l’urbanisme (secteurs sauvegardés, monuments historiques). Dans la continuité de la modernisation du droit de l’urbanisme et de la responsabilité des communes, le législateur consacre la loi du 18 juillet 1985 à l’urbanisme opérationnel (loi relative à la définition et à la mise en œuvre de principes d’aménagement). Le Parlement accorde aux maires un droit de préemption urbain plus efficace et aux administrés la garantie d’une véritable concertation entre les élus et la population dans l’élaboration des projets d’aménagement. Enfin, la loi d’orientation pour la ville (L.O.V.) du 13 juillet 1991 entend appréhender l’espace urbain avant tout comme un espace de vie: elle met l’accent sur la cohésion sociale dans les quartiers, les besoins de logements sociaux. Elle correspond à la mise en œuvre d’une politique de la ville, politique globale à la lumière de laquelle l’urbanisme tel qu’il a été pratiqué apparaît comme une cause majeure de la crise sociale: délinquance, exclusion, inadaptation. Pour exorciser le mal – la politique urbaine des années 1960 –, les maires font imploser des barres entières d’immeubles qui incarnent ces cités maudites.

Autant que ces grandes étapes législatives, ce sont des lois qui ne sont pas formellement intitulées «lois d’urbanisme» ou même des dispositions ponctuelles dans des lois «fourre-tout» qui constituent une barrière contre l’urbanisation sauvage, un frein aux équipements spéculatifs. La loi du 9 janvier 1985 relative à la protection de la montagne et la loi du 3 janvier 1986 relative à la protection et à la mise en valeur du littoral symbolisent le souci du législateur de permettre à l’État de maîtriser le développement de ces espaces fragiles, à l’encontre des projets d’aménagement que défendent les communes (stations de ski, stations balnéaires, ports de plaisance). Il suffit pourtant d’une simple disposition dérogatoire pour remettre en cause les équilibres créés. Ainsi une loi du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction a-t-elle, par dérogation, autorisé dans certains cas la construction autour des lacs de montagne, au grand dam des mouvements écologistes qui ont parlé du «retour des bétonneurs». La complexité et la stratification des dispositions législatives nourrissent un imposant dispositif réglementaire, relayé par la masse des instructions et des circulaires. Les dispositions réglementaires elles-mêmes, ou les mesures individuelles qui sont prises sur leur fondement, alimentent un important contentieux du droit de l’urbanisme.

2. L’administration de l’urbanisme

Toute action publique se manifestant par une intervention durable, elle engendre la création d’administrations propres à l’organiser, à la prendre en charge sous forme de service public. Selon l’évolution de l’organisation administrative de l’État, l’urbanisme est administré au sein de structures ministérielles, voire interministérielles et, le cas échéant, par des structures organisées par les collectivités locales, essentiellement les communes et leurs groupements. La décentralisation de l’urbanisme a ainsi justifié la constitution de véritables services spécialisés dans les villes, aptes à gérer les nouvelles compétences reconnues aux communes en la matière.

Avant la Seconde Guerre mondiale, en l’absence de politique nationale de l’urbanisme et de l’aménagement, l’urbanisme était essentiellement une affaire locale, prise en charge par les communes sous la tutelle des préfets. Le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (M.R.U.) a été créé à la Libération par le général de Gaulle et dirigé avec autorité par Eugène Claudius-Petit. C’est ce dernier qui a d’ailleurs initié la politique d’aménagement du territoire en instituant au sein du M.R.U. une direction de l’Aménagement du Territoire, en parallèle avec la direction de l’Urbanisme. Cette relation organique de proximité a contribué à entretenir l’association ou même la confusion entre urbanisme et aménagement du territoire. Ce dernier est aujourd’hui nettement distinct du premier: en effet, l’aménagement du territoire ne suppose plus nécessairement des opérations d’urbanisme (par exemple, la politique des parcs naturels).

L’administration de l’État

Le développement de l’urbanisme réglementaire a justifié l’organisation d’une administration d’État à la fois centrale et déconcentrée. Celle-ci est aujourd’hui, en fonction de l’organigramme gouvernemental, rattachée à un grand ministère de l’Équipement ou à un ministère spécifiquement chargé de l’urbanisme et du logement. L’administration centrale prend la forme de l’importante direction de l’Aménagement et de l’Urbanisme, qui élabore les règlements, contrôle leur application, instruit le classement des sites, etc. Elle est relayée dans chaque département par un service correspondant au sein de la direction départementale de l’Équipement (D.D.E.). En tant qu’administrations déconcentrées, les D.D.E. sont sous l’autorité du préfet. Elles disposent elles-mêmes de ramifications, d’antennes jusqu’au niveau des arrondissements et des cantons: les subdivisions de l’Équipement. Au sein des D.D.E., les fonctionnaires de l’État plus spécifiquement chargés de l’urbanisme sont essentiellement affectés à des études ou à la réalisation de documents d’urbanisme au profit des collectivités locales.

L’administration décentralisée

En l’état du processus de décentralisation entamé en 1982, les Régions et les départements n’ont pas de compétence décisoire en matière d’urbanisme. Il n’y a donc a priori pas lieu, pour les présidents de conseil régional ou général, d’organiser des services spécifiques. Au sein des Régions, les questions d’urbanisme sont généralement suivies par une direction ou un service de l’Aménagement du territoire. Les départements disposent souvent, en la matière, de structures plus étoffées pour pratiquer une politique active d’acquisitions foncières, conduire des opérations d’aménagement au sein de syndicats mixtes ou encore offrir aux communes un service d’aide à l’élaboration des documents d’urbanisme, d’instruction des permis de construire.

Conformément à la loi du 7 janvier 1983, ce sont aujourd’hui les communes qui ont en charge l’essentiel de l’urbanisme décentralisé. L’exercice de cette compétence exige un personnel particulièrement qualifié. Seules les communes importantes ou les groupements intercommunaux ont les moyens d’entretenir de véritables services d’urbanisme et d’aménagement pouvant prendre en charge à la fois les études, les opérations, le contrôle, etc. C’est pour cette raison que la plupart des communes font appel à des prestataires tels que la D.D.E. ou le service d’aide aux communes organisé par le conseil général. Les opérations d’urbanisme sont d’ailleurs rarement menées en régie: leur réalisation est déléguée à un établissement public créé à cet effet, voire à une personne morale privée, association ou société d’économie mixte locale (S.E.M.L.).

3. La planification urbaine

La planification urbaine est la méthode de prévision et d’organisation qui permet aux autorités publiques d’orienter et de maîtriser le développement urbain par l’élaboration et la mise en œuvre de documents d’urbanisme. Elle s’exprime essentiellement par deux documents créés par la loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967: les anciens S.D.A.U., rebaptisés schémas directeurs (S.D.) et les P.O.S. Les S.D. sont des documents qui définissent les orientations générales du développement urbain à l’échelle d’une ou de plusieurs agglomérations. Les P.O.S. sont des documents de détail qui déterminent avec précision, le plus souvent à l’échelle d’une seule commune, l’affectation des sols et les règles de leur utilisation.

Le maillage de la planification urbaine s’insère dans celui, plus large, de la planification générale de l’espace et rejoint de ce fait les préoccupations d’aménagement du territoire.

Le droit de construire est aujourd’hui étroitement lié à la planification urbaine, notamment aux prescriptions du P.O.S. Le régime du permis de construire en est l’illustration parfaite.

Les documents d’urbanisme

Les schémas directeurs

À la dénomination de schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme a succédé celle de schéma directeur (loi du 7 janvier 1983). L’objet, le contenu et les effets des S.D. sont les mêmes que ceux des S.D.A.U., mais la procédure a été réformée au profit des autorités décentralisées.

Ce sont des documents prévisionnels qui fixent les orientations fondamentales de l’organisation des territoires intéressés, en principe dans un espace intercommunal, en tenant compte à la fois des besoins de l’extension urbaine, de l’exercice des activités agricoles et de la préservation des sites et des paysages. Les S.D. précisent la destination des sols, le tracé des grands équipements d’infrastructure, la localisation des services. Il s’agit de documents d’orientation et non de prescription, et les contraintes qui en découlent pour tous les acteurs de l’aménagement sont des obligations de «compatibilité» et non de «conformité»: il suffit que les P.O.S., les projets d’acquisitions foncières, les infrastructures soient compatibles avec les orientations des S.D. L’élaboration des S.D. a le mérite de créer la réflexion et la concertation autour de l’aménagement futur d’un espace de développement.

En vertu de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, la procédure d’élaboration des S.D. est très largement de la responsabilité des communes. Le périmètre des schémas est proposé par les communes: il s’appuie sur les structures et les solidarités territoriales existantes (périmètre d’une communauté de communes, d’une communauté urbaine, d’un district). Le projet est élaboré par l’établissement public de coopération intercommunale (E.P.C.I.) existant ou créé à cet effet, puis arrêté par l’organe délibérant de celui-ci avant d’être soumis pour avis aux conseils municipaux intéressés. Enfin, les schémas sont approuvés par l’organe délibérant de l’E.P.C.I. et transmis au préfet.

La loi d’orientation foncière du 30 décembre 1967 avait créé une démarche de planification urbaine cohérente: les P.O.S. devaient s’intégrer dans les S.D. Or les P.O.S. ont été élaborés très largement en dehors des S.D. Les lois de décentralisation n’ont d’ailleurs pas cherché à relancer la procédure ou à l’imposer, alors qu’elles ont fortement encouragé les communes à se doter d’un P.O.S. Ce sont donc aujourd’hui les P.O.S. qui constituent les véritables documents de référence: trop souvent, c’est la juxtaposition des P.O.S. qui permet d’imaginer l’évolution probable de l’aménagement spatial. On s’aperçoit alors de l’insuffisance de l’intercommunalité. Les S.D., parce qu’ils supposent une concertation au niveau intercommunal, apparaissent dès lors comme un instrument de cohérence, de rationalisation et d’harmonisation largement sous-exploité.

Les P.O.S.

Le P.O.S. détermine les règles générales de l’utilisation et de la destination des sols dans un périmètre qui est généralement celui d’une commune. Du point de vue juridique, c’est un acte administratif réglementaire, opposable aux administrés. Ces derniers peuvent contester sa légalité ou au contraire s’en prévaloir à l’appui d’un recours dirigé, entre autres, contre un permis de construire. La loi du 7 janvier 1983 a fait de l’existence d’un P.O.S. sur le territoire de la commune la condition de l’accroissement des pouvoirs du maire en matière d’urbanisme. Cette condition a suffi à relancer l’intérêt des communes pour les P.O.S.

Le P.O.S. se compose de documents graphiques et d’un règlement. Il comporte un zonage et des prescriptions d’urbanisme: il détermine au minimum l’affectation des sols et la nature des activités qui peuvent y être exercées, prescrit le droit d’implantation des constructions, leur destination et leur nature. Le P.O.S. doit se fonder sur les données existantes pour prévoir, programmer et maîtriser l’urbanisation et l’équipement de la commune à moyen terme. Cette projection dans l’avenir, qui dépend aujourd’hui essentiellement des orientations retenues par les élus locaux (le cas échéant esquissée dans un schéma directeur), apparaît dans le rapport de présentation. Les documents graphiques, eux, font apparaître distinctement le découpage en zones (zones urbaines, zones non constructibles, etc.). Chaque zone, en fonction de sa destination, est soumise à un régime juridique distinct. Le règlement précise les règles applicables dans les différentes zones, notamment le coefficient d’occupation des sols (C.O.S.) qui est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher susceptibles d’être construit par mètre carré de sol. Ce rapport doit être respecté par les constructeurs, sous peine de refus du permis de construire. Le dépassement du C.O.S. est en principe interdit. Il peut être autorisé restrictivement avec, en contrepartie, le paiement par le constructeur d’une participation pour dépassement de C.O.S.

Depuis la loi du 7 janvier 1983, le principe de la libre administration des communes trouve son expression privilégiée dans la planification urbaine: la maîtrise de l’aménagement appartient très largement aux élus locaux. En effet, le Code de l’urbanisme dispose: «le plan d’occupation des sols est élaboré à l’initiative et sous la responsabilité de la commune».

Le conseil municipal prend la décision d’élaborer un P.O.S.: elle prend la forme d’une délibération portant prescription du P.O.S. Pour l’instruction du projet, la commune peut confier la procédure à ses propres services ou faire appel à des prestataires de services publics (service d’aide aux communes, D.D.E.) ou même privés (bureaux d’études). Au terme de l’instruction, le projet de P.O.S. est arrêté par le conseil municipal et soumis pour avis aux autorités qui ont été associées à son élaboration (structure intercommunale dont fait partie la commune, etc.). Puis, le projet arrêté est rendu public par le maire (affichage en mairie, insertion dans la presse locale) et fait l’objet d’une enquête publique diligentée par un commissaire enquêteur désigné par le président du tribunal administratif. Les administrés ont alors la possibilité de consulter le P.O.S. et d’émettre leurs observations, consignées par le commissaire enquêteur. Au terme de la procédure, le P.O.S. est approuvé par le conseil municipal, le cas échéant après avoir été corrigé en fonction des conclusions de l’enquête publique. Le P.O.S. approuvé est transmis au préfet, qui exerce le contrôle de légalité.

N’étant pas prescrit pour une durée déterminée et ne pouvant pas prendre en compte l’évolution réelle de toutes les données, le P.O.S. n’est pas un document figé: il serait rapidement inadapté, donc inappliqué. Le législateur a prévu trois procédures différentes de réforme du P.O.S.: la révision, la modification et la mise à jour. La révision suppose une réforme substantielle, tandis que la modification, pour laquelle la procédure est allégée, concerne des corrections qui ne portent pas atteinte à l’économie générale du plan existant. La jurisprudence du Conseil d’État a dû définir le champ d’application respectif de ces deux procédures. Plus rapide et moins lourde, la procédure de la modification est trop souvent une tentation pour les municipalités.

Le P.O.S. s’est imposé comme un document de planification urbaine essentiel, à la fois rigide, contraignant et perméable aux transformations et adaptations qui s’imposent au fil du temps. La décentralisation a donné aux élus locaux la possibilité de maîtriser la croissance et l’aménagement urbains. Il ne s’agit pourtant pas d’une liberté totale car le P.O.S. doit, d’une part, être compatible avec le S.D. lorsqu’il existe et, d’autre part, se conformer aux prescriptions nationales d’urbanisme. Le représentant de l’État, le préfet, veille à ce que les projets d’intérêt national soient pris en compte par les élus. Son intervention, notamment dans le cadre du contrôle de légalité, permet aussi de contrecarrer la complaisance de certains élus à l’égard des constructeurs, promoteurs et aménageurs.

Le permis de construire

Toute opération d’urbanisme se traduit par la construction d’un immeuble, d’un équipement qui nécessite, de la part du constructeur ou de l’aménageur, l’obtention d’une autorisation d’urbanisme: le permis de construire. Actuellement, peu d’opérations de construction échappent à cette autorisation préalable qui prend la forme d’un acte administratif individuel.

Champ d’application

La loi du 6 janvier 1986 relative à certaines simplifications en matière d’urbanisme distingue les opérations pour lesquelles le permis de construire est exigé et celles pour lesquelles une simple déclaration préalable suffit. Le Code de l’urbanisme (article L 421-1) prévoit que «quiconque désire entreprendre ou implanter une construction, à usage d’habitation ou non, même ne comportant pas de fondations, doit au préalable obtenir un permis de construire». Sont donc soumises au permis de construire autant les personnes publiques que les personnes privées. Le terme «construction», quant à lui, nécessite une définition rigoureuse. Le législateur et, au besoin, le juge précisent la notion de construction, donc le champ d’application du permis de construire. Ainsi, ce dernier n’est pas exigé pour les ouvrages qui, en raison de leur nature ou de leurs très faibles dimensions, ne peuvent être qualifiés de constructions. Ne sont pas considérés comme telles les travaux d’infrastructures routière, ferroviaire, portuaire même lorsqu’ils sont importants (la construction d’une piste d’aérodrome n’est pas une «construction»). En revanche, les constructions dépourvues de fondations sont soumises au permis de construire (pendant quelques années, le législateur les en avait exemptées; on avait alors assisté à une dérive en matière d’implantations sauvages d’habitations légères de loisirs). Le permis est exigé non seulement pour les constructions à réaliser, mais aussi pour les travaux sur des constructions existantes, notamment lorsque ces travaux en modifient l’aspect extérieur ou permettent un changement de destination de la construction existante (adjonction d’un étage supplémentaire ou simple pose de fenêtres de toiture). Les constructions couvertes par le secret défense ou les travaux sur des édifices classés relèvent d’un régime spécial, différent de celui du permis de construire.

Pour les travaux de très faible importance, il suffit au constructeur d’informer l’administration de son projet: c’est le régime de la simple «déclaration préalable». L’autorité compétente en matière de délivrance du permis de construire dispose alors d’un mois pour s’opposer aux travaux par une décision motivée (en démontrant par exemple que le projet, en raison de son importance, relève du permis de construire).

Procédure

En vertu des lois de décentralisation, le permis de construire est, depuis 1984, délivré en principe par le maire au nom de la commune (ou par le président de l’établissement public de coopération intercommunale, en cas de compétence transférée au profit d’une communauté urbaine, d’une communauté de communes, d’un district). Plus rarement, le permis est délivré par le maire ou le préfet au nom de l’État.

La demande doit être déposée en mairie. Elle fait l’objet d’un examen par un service instructeur qui émet un avis positif ou négatif sur le projet de construction. Enfin, l’autorité compétente (maire ou préfet) prend une décision d’octroi ou de refus. L’auteur de la demande, appelé «pétitionnaire», est généralement le propriétaire du terrain (ou son mandataire: architecte, entrepreneur). Le dépôt de la demande fixe le point de départ du délai d’instruction (en principe deux mois). Aussitôt le maire doit satisfaire à un certain nombre de formalités (publicité de la demande, etc.) et transmettre le dossier au service instructeur. En fonction de l’autorité compétente pour statuer, le service instructeur sera nécessairement ou non un service de l’État: lorsque le permis est délivré au nom de l’État, la demande doit être instruite par les services de l’État, en l’occurrence ceux de la D.D.E.; lorsqu’il est délivré au nom de la commune ou de l’établissement public intercommunal, la demande peut être instruite par des services publics organisés par la collectivité locale et ses établissements publics (service d’urbanisme d’une ville, d’une communauté urbaine, service d’aide aux communes organisé par les départements) ou par les services de l’État (par convention avec les communes). Les communes dotées d’un P.O.S. approuvé ont, en effet, le choix du service instructeur.

L’instruction du dossier doit notamment permettre de déterminer si le projet de construction respecte toutes les prescriptions d’urbanisme: prescriptions législatives et réglementaires, documents d’urbanisme. Il appartient in fine au maire ou au préfet d’accorder ou de refuser le permis, en s’appuyant ou non sur l’avis émis par le service instructeur. Dans les communes dotées d’un P.O.S. approuvé, la décision est prise par le maire, au nom de la commune. Dans les communes non dotées d’un P.O.S., la décision est prise par le maire, au nom de l’État. Le préfet est compétent pour les constructions érigées pour le compte de l’État et pour les opérations d’intérêt national (constructions universitaires).

Selon les cas, l’autorité compétente doit ou peut accorder ou refuser le permis.

L’octroi du permis de construire sanctionne le respect des prescriptions d’urbanisme et, dans une moindre mesure, le respect des règles de construction. Le permis peut être exprès ou tacite. Ce dernier résulte de l’expiration du délai d’instruction, sans que le pétitionnaire ait reçu de notification: le silence gardé par l’autorité administrative vaut en effet octroi du permis. Le refus du permis de construire s’impose si le projet est contraire aux règles de l’urbanisme et de la construction. Dans certains cas, le projet de construction ne heurte aucune règle existante mais risque de porter atteinte au caractère particulier des lieux avoisinants (par sa taille, son esthétique). L’autorité administrative peut refuser le permis, mais le juge administratif – à supposer qu’il soit saisi – appréciera si la décision de refus était fondée. Le permis de construire est valable deux ans: au terme de ce délai, il est périmé si la construction n’a pas reçu un commencement d’exécution.

4. L’urbanisme opérationnel

L’urbanisme opérationnel désigne l’ensemble des actions dont l’objet est la conception et la réalisation d’opérations de construction et d’équipement menées ou contrôlées par les autorités publiques. C’est l’expression la plus forte de l’interventionnisme public dans le développement urbain. Une libéralisation progressive des procédures a permis d’y associer plus largement à la fois les aménageurs privés (conduite des opérations) et les administrés (démocratisation des procédures de définition des projets). Aujourd’hui, l’urbanisme opérationnel est à la recherche d’une nouvelle légitimité car les principales réalisations, menées dans les années 1960, ont laissé une image très souvent négative: les Z.U.P. (zones à urbaniser en priorité) ont contribué à détériorer sensiblement le tissu social en zone urbaine. La loi d’aménagement du 18 juillet 1985 a voulu relancer l’urbanisme opérationnel en donnant aux collectivités locales plus de pouvoirs en la matière et surtout plus de moyens pour en maîtriser la conception et la mise en œuvre. Plus récemment encore, le législateur a encouragé les collectivités locales à développer les programmes de logements sociaux (loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991).

Les opérations d’urbanisme sont conditionnées par la maîtrise des sols. Le législateur a progressivement facilité la collectivisation de la propriété foncière, au détriment de la propriété privée mais sous couvert de l’utilité publique, de l’intérêt général. La forme la plus autoritaire d’appropriation publique des sols, l’expropriation, cède parfois la place à l’exercice du droit de préemption. Ce dernier est la possibilité pour une personne publique d’acquérir, par priorité, un bien immeuble mis en vente volontairement par son propriétaire. Le droit de préemption est lié à l’initiative du propriétaire privé: l’expropriation est de ce point de vue plus radicale, mais aussi plus efficace. Quelle que soit la forme retenue, encore faut-il que la personne publique ait des moyens financiers suffisants pour y recourir.

Les opérations d’urbanisme les plus répandues sont les lotissements et les zones d’aménagement concerté (Z.A.C.). Les lotissements sont généralement des réalisations plus simples et plus modestes que les Z.A.C. (juridiquement, le lotissement est le partage d’une propriété foncière en plusieurs parcelles et la vente des lots ainsi constitués à des constructeurs).

Le système des zones d’aménagement concerté a été créé par la loi d’orientation foncière de 1967, en remplacement des Z.U.P. La concertation et la souplesse entendent effacer le dirigisme et la mauvaise réputation des Z.U.P. Alors que ces dernières laissent l’image de grands ensembles sans âme à la périphérie des villes (architecture à base de tours et de barres d’immeubles), les Z.A.C. ont au contraire vocation à intégrer l’homme à la cité. En effet, le procédé de l’aménagement concerté a été étudié pour permettre des opérations complexes, mêlant souvent la réalisation de constructions à usage d’habitation, de commerces, d’entreprises, d’installations et d’équipements collectifs.

La création des Z.A.C.

Seules les personnes publiques peuvent prendre l’initiative d’une Z.A.C. Le plus souvent, celle-ci est créée par une commune ou un établissement public intercommunal, surtout depuis la mise en œuvre de la décentralisation. Il n’y a pas d’aménagement concerté s’il n’y a pas un projet d’aménagement et s’il n’y a pas de concertation. Avant que ne soit prise la décision de la création et de la délimitation de la Z.A.C., la personne publique est donc tenue de définir un projet et d’organiser la concertation avec les habitants, les associations locales, les commerçants, etc. Ce n’est qu’au terme de cette période de concertation que la collectivité publique arrête le dossier définitif du projet (délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou d’aménagement). Ce dossier de création comprend notamment un rapport de présentation qui explicite l’objet et la justification de l’opération, son régime juridique, le plan de situation, etc. La décision de la création de la Z.A.C. appartient dans la plupart des cas au préfet.

La réalisation des Z.A.C.

La phase de réalisation débute par l’ensemble des acquisitions foncières nécessaires pour l’opération et se poursuit par la construction et l’équipement des terrains en fonction du programme arrêté. La réalisation de la zone peut être effectuée en régie; elle peut aussi faire l’objet d’un mandat, d’une concession (à un établissement public d’aménagement ou à une société d’économie mixte) ou encore d’une convention (même avec un aménageur privé). Le choix de la technique de réalisation dépend essentiellement du degré de contrôle que la personne publique entend garder sur la conduite des opérations... et de ses possibilités financières pour réaliser les principaux travaux de voirie, d’accessibilité et d’équipement collectif.

L’importance du projet peut conduire la personne publique à y associer des aménageurs privés sous forme de convention. En contrepartie de leurs apports financier et technique, ces aménageurs exigent trop souvent une marge de liberté et d’intéressement qui nuit à l’intérêt général.

5. Le contentieux de l’urbanisme

Le droit de l’urbanisme alimente un important contentieux. Comme il s’agit d’une branche du droit public, ce sont les tribunaux administratifs qui sont compétents en première instance. En appel, à la suite de la réforme du contentieux instituée par la loi du 31 décembre 1987, ce sont les cours administratives d’appel qui sont compétentes, aux lieu et place du Conseil d’État. Aujourd’hui, le contentieux de l’urbanisme représente à lui seul entre 10 et 15 p. 100 des affaires traitées par les tribunaux administratifs.

Le contentieux de la légalité

Les litiges les plus nombreux tendent à demander aux juges l’annulation d’une décision dont la légalité est contestée (le plus souvent une autorisation d’urbanisme). L’action en justice s’exerce par la voie du recours pour excès de pouvoir (dans les deux mois suivant la publication ou la notification de l’acte contesté), à l’initiative d’une personne qui justifie d’un intérêt à agir (pétitionnaire, voisin, association de défense de l’environnement, etc.). Depuis la décentralisation de l’urbanisme, lorsqu’il s’agit d’un acte émanant d’une collectivité locale, le recours devant le tribunal administratif peut aussi être intenté par le préfet, dans le cadre de son contrôle de légalité: c’est le déféré préfectoral, forme particulière de recours en illégalité à l’initiative exclusive du représentant de l’État dans le département.

En principe, le recours en illégalité n’a pas un effet suspensif. Ce principe du droit français peut être particulièrement préjudiciable en matière d’urbanisme. Ainsi, un constructeur est en droit de commencer ou de continuer à édifier un immeuble même si un recours a été déposé contre le permis de construire dont il se prévaut. Le requérant, initiateur du litige, peut demander un sursis à exécution, c’est-à-dire, en pratique, la suspension des travaux en attendant que le tribunal ait tranché sur la légalité de l’acte attaqué. La demande de sursis est soumise à des conditions sévères: la décision attaquée doit être exécutoire, les moyens d’annulation doivent apparaître, en l’état du dossier, très sérieux, le préjudice qui résulterait de l’application immédiate de la décision doit être difficilement réparable.

L’obtention du sursis permet donc de bloquer une opération d’urbanisme, de construction, d’aménagement, en attendant que le tribunal statue sur la légalité de l’acte attaqué. L’office du juge chargé de statuer sur le sursis (en général le président du tribunal administratif saisi) est délicat, car il doit éviter de cautionner de simples manœuvres dilatoires. Lorsque le sursis à exécution est accordé par le juge, le bénéficiaire de l’acte contesté doit s’abstenir de tous travaux, sous peine de s’exposer à des poursuites pénales. En raison de ses conséquences, la demande de sursis doit être examinée dans un délai maximal d’un mois.

Le contentieux de la responsabilité

Dans certains litiges, le requérant réclame principalement une indemnité pour le préjudice qu’il a subi du fait d’une faute de l’Administration. En matière d’urbanisme, il s’agit essentiellement d’indemniser le dommage subi par un administré du fait d’une décision administrative irrégulière (refus illégal d’un permis de construire, autorisation illégale de démolir, de bâtir, etc.). En raison de la décentralisation de l’urbanisme, la plupart de ces recours visent les communes (ou leurs groupements). Ainsi, lorsqu’un maire délivre, au nom de la commune, un permis de construire illégal, il expose les finances communales. Les communes ont été encouragées à contracter des assurances couvrant leur responsabilité éventuelle en matière d’urbanisme. Sous certaines conditions, les tribunaux administratifs reconnaissent la responsabilité pécuniaire de l’Administration sans qu’il y ait eu faute de sa part; il faut que la victime démontre qu’une autorisation légale ou une opération d’urbanisme régulière lui a causé un préjudice anormalement grave. Dans ce cas, les juges peuvent lui octroyer des dommages-intérêts sur le fondement de la rupture de l’égalité des citoyens devant les charges publiques.

Le développement inquiétant du contentieux de l’urbanisme révèle des carences, des dysfonctionnements. La complexité croissante des règlements rend ces derniers inefficaces, sujets à interprétations divergentes. De plus, leur maladresse ou leur inexpérience laisse certains élus locaux particulièrement vulnérables face à des constructeurs, des aménageurs, des promoteurs qui savent tirer profit du Code de l’urbanisme.

Encyclopédie Universelle. 2012.

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